原国家教育督导团办公室副巡视员

程锦慧

    自1977年邓小平同志提出恢复重建教育督导的构想以来，经过四十多年的实践和探索，全国教育督导工作人员从最初的几十人发展到现在的专兼职督导人员近20万人的队伍。教育督导制度也成为中国八大教育制度之一，并于1995年写入《教育法》。

    一、教育督导制度建设的基本情况

    制度建设是一个体系建设的过程。教育督导体系建设包括教育督导制度建设、职能与职责、机构与队伍、激励和保障等几个方面。在党和国家的重视下，全国各级教育督导工作者经过四十多年的艰辛探索，使我国教育督导制度不断发展壮大，发挥了教育督导独特的作用。

    （一）教育督导机构的发展壮大。自1977年至1995年底全国省级全部建立了督导机构；96.6%的地（市）和93.6%县（市、区）建立了教育督导机构，全国教育督导网络初步形成，为后来的教育督导发展奠定了良好的基础。2000年经国务院领导批准，中编办批复国家教委教育督导团更名为国家教育督导团，国务院办公厅为国家教育督导团刻制了国徽印章。2004年底，全国省级教育督导机构全部完成了改革，统称人民政府教育督导团（室、委员会），91.1%的地（市）和82.7%的县（市、区）统称人民政府教育督导室。为出台教育督导规定，建立国务院教育督导委员会打下坚实的基础。2012年9月9日，国务院《教育督导条例》颁布。2012年8月26日，经国务院批准，成立国务院教育督导委员会，由刘延东同志任主任。
    （二）2008年国务院办公厅“三定”方案对督导办职责增加“发布国家教育督导报告；组织开展全国基础教育发展水平和质量监测”两项职责。至此，国家确定了“督政”“督学”“监测”三位一体的教育督导制度并不断发展完善，形成了三大体系支撑下的子系统制度，丰富了教育督导制度的内容，为研究中国特色教育督导制度提供了丰富的实践经验和范例。如：对下级政府的教育工作依法行政和履行职责的情况进行督导检查制度；“两基”督导检查和评估验收制度；对中小学校督导检查和评估制度；对职业教育督导检查制度；专项督导检查制度；对县级人民政府教育工作督导检查制度；限期整改制度；督导公报制度和义务教育均衡发展督导评估制度。以及对学校督导检查与评估制度下，定期督导评估制度和督学责任区制度。
监测体系的建立。2003年在中央教科所建立了义务教育实施状况监测办公室（2013年被迫取消）。2006年在上海教育科学院建立了教育部基础教育监测中心，对各级政府履行教育职责的情况进行监测分析，曾经发表过几个监测报告，得到很好的反响，被部党组称之为“教育部的工作典范”。2007年9月根据国务院领导同志关于建立我国基础教育质量监测制度的要求，经中编办批复成立了教育部基础教育质量监测中心。

    二、教育督导制度建设面临的问题

    党的十九大报告指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。尽管经过新中国70年的不懈努力，我国教育发生了翻天覆地的变化，取得了举世瞩目的成就，实现了由人口大国到人力资源大国的历史性转变，为基本实现教育现代化奠定了坚实基础。同时，我们也看到，我国教育还存在明显的短板。当前教育所面临的诸多矛盾和热点、难点问题，都是教育领域中不平衡、不充分问题的表现。党的十八大以来，党和国家对教育督导高重视。党十八届三中全会报告强调：“要深入推进管办评分离”，“ 强化国家教育督导”。中共中央关于制定第十三个五年规划的建议提出：完善教育督导，加强社会监督。

    为此，努力建设与教育改革和发展相适应，与教育决策、执行相协调的中国教育督导制度，是党和国家赋予教育督导的历史使命。教育督导必须要认真研究中国特色社会主义新时代教育督导如何科学定位、如何解决专业队伍的问题，这是我国教育督导制度建设中的致命问题。
尽管我国教育督导制度框架已经基本形成，在《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》《义务教育法》以及《教育督导条例》等法律法规中确立了教育督导制度，但与教育事业发展对加强教育督导工作的需要相比、与教育督导实践对制度创新的要求相比，教育督导制度建设还面临着不少仍待解决的具体问题，主要包括：
    （一）教育督导领导体制问题教育督导机构由本级政府领导，政府如何领导并承担相关的领导责任？同时，作为本级政府领导下主管教育工作的职能部门，与教育督导机构是何种关系？教育督导机构隶属于教育行政部门的局面，需要进行哪些制度变革？ 
    （二）教育督导机构建设问题由于教育督导机构领导体制尚不明晰的问题，直接导致教育督导机构建设也面临不明晰的问题。国务院教育督导委员会是一个议事协调机构。而代其履行职能的机构是国务院教育督导委员会办公室，也就是教育部督导局，因地位和行政级别的差别与限制，很难真正发挥国务院教育督导机构应有的职能。而地方的教育督导机构更难以发挥作用。另外，教育督导如何体现专业化？ 
    （三）督政体系建设问题督政是我国教育督导制度建设的重要组成部分，需要构建起能够有效履行督政职能、实施督政活动的体系，包括体制和运行机制等具体制度。《教育督导条例》明确了上级督下级的原则，但现实中存在的同级督政，分级督政和逐级督政的专项督导或综合督导，而且工作上都有创新和成果。这些制度的确立和完善，对于健全督政体系，发挥督政职能，督促各级地方政府和部门履行教育职责，推进教育事业科学发展具有根本作用。
    （四）督学体系建设问题对学校工作的督导评估是督导制度的重要组成部分，需要构建起有效履行督学职能、实施督学活动的体系。需要配套建立相关的具体制度以解决现实当中的若干问题，如中央与地方在督学上的分工问题，各级各类学校的督导分工问题，督学责任区制度建设问题，这些都需要统筹规划、研究和建设。
    （五）督导问责问题教育督导问责，是督促政府、相关部门、学校及相关人员更好履行各自的教育职责所采取的机制，是教育督导制度的组成部分。目前，《教育督导条例》只有建立教育结果的使用机制，和奖惩建议权。要切实落实教育督导结果的使用机制，就必须建立教育督导问责机制。
    （六）督学队伍建设问题督学队伍建设是教育督导发展的基础与长远持久的任务。国家督学制度的建立为督学队伍建设打下了坚实的制度基础，但要把督学队伍建设完全纳入法制化、制度化轨道，促进督学队伍的规范化、专业化发展，仍需要解决一些基本问题。
    （七）监测评估体系建设问题监测评估体系从根本上来说，是整个教育管理的基础，也是提高教育督导工作科学性、公正性、专业化的工具和手段。2008年国务院办公厅“三定”中明确督导办“组织开展全国基础教育发展水平和质量监测”的职责。但是，现行的多头管理和开展教育监测评估比较混乱，需要国家作出明确制度安排予以解决。

    三、切实加强教育督导制度建设

    （一）推动教育督导制度创新，加强教育督导立法工作

    国家教育督导应围绕“建设教育强国”“努力办好人民满意的教育”，以十九大提出的“不断推进国家治理体系和治理能力现代化，坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制，突破利益固化的藩篱，吸收人类文明有益成果，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，充分发挥我国社会主义制度优越性”和新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵为引领，在深化教育领域综合改革、推进教育治理体系和治理能力现代化的过程中，切实加强国家教育督导制度建设，完善教育督导领导体制和日常管理体制，重视教育督导制度体系设计和整体构建，推动教育督导制度创新，不断消除制约教育发展和创新的体制机制障碍，努力形成与新时代中国特色社会主义要求相适应的中国现代教育督导制度。
国家应加强教育督导立法工作，为开展各级各类教育的督导工作提供基本的法律制度安排。
    （二）健全三大体系，推进一体化发展，完善教育督导体制机制
    加强以教育监测评估体系建设为基础、以督学体系建设为根本、以督政体系建设为促进的三位一体的教育督导制度体系建设，大力推进制度调整、制度创新、制度定型，逐步完善教育督导体制机制。
    1．落实以逐级督政为基础，以政府和各部门承担的教育职责为主要内容的督政体系建设
    建立起权责清晰、分工明确、重点突出、运转协调的以“逐级督政”为基础，以政府和各部门承担的教育职责为主要内容的督政体系。坚持开展五年一次的综合督导制度，辅以针对重大教育问题、重大教育事件的专项督导，完善相关督导评估标准、程序，正确引导和督促地方各级政府和部门依法办教育，树立正确的政绩观，认真履行教育职责，做好教育工作，提高区域教育质量和水平，促进区域发展。
    2．以督学责任区为基础，以县级督导学校为主要内容，建构分工明确、协调有效、促进学校科学发展的督学体系
    国家教育督导部门应设计和完善对各级各类学校和教育机构开展督导的基本制度建设和规划，落实教育督导全覆盖，督促学校全面贯彻党的教育方针，落实立德树人根本任务，推进素质教育的全面实施。研究、建立和完善对各级各类教育的督导评估指标体系和督导评估标准，开发督导评估工具，把督学职能真正落实到促进和保障每一所学校科学发展上。
    省级教育督导机构应在国家的督学体系建设总体规划指导下，根据本行政区域实际，对所辖区内各级督学的职能进行明确分工，确定对各级各类教育机构落实综合督导或专项督导和责任区督导的制度。
地、县两级教育督导机构承担着对学校（幼儿园）开展督导评估工作制度和建立督学责任区制度落地，以及探索和完善建立各级各类学校的综合督导或专项督导的运行机制，促进学校实施素质教育、提升教育质量的重任。
    3．以教育质量监测评估为基本内容，完善全国教育监测评估体系
    教育督导机构加强对教育监测评估工作的统一管理，明确教育监测评估的功能定位，完善教育监测评估机构的组织建设，为各级地方政府加强相关教育监测评估机构的建设提供示范和组织建设经验。指导和推动各地基础教育质量监测评估工作的开展，逐步形成基础教育质量监测评估网络，最终建立起包括各级各类教育的教育监测评估体系。
    （三）建立督学人事制度，促进教育督导队伍专业化发展
    按照十九大报告提出的“统筹考虑各类机构设置，科学配置部门及内设机构权力、明确职责。统筹使用各类编制资源，形成科学合理的管理体制”的改革要求，国家应该建立专职督学人事管理制度，实行单独职务序列管理。督学待遇和等级挂钩，不与行政级别挂钩，不同等级之间的督学没有行政隶属关系，每个督学依法独立行使督导职权。这一管理制度若确立，将极大促进督学的专业化建设，有利于提升督学的责任感、督导能力和督导水平，吸引更多的符合督学基本条件的优秀专业人才加入到专职督学队伍中来，保障教育督导事业健康科学发展。
    专职督学应当实行有别于普通公务员的管理制度，借鉴司法改革的经验，建立督学员额制，根据地区教育发展的状况和学生数量，借鉴世界各国3000名学生或100位教师设一位督学员额的模式配备专业督学，通过考核由本级政府任命。保证专职督学成为教育督导事业的主力军和核心力量，以引领教育督导事业科学发展。同时，还要完善督学队伍培训、管理、考核等相关制度，提升督导队伍专业化水平。
    另外，专职督学队伍的建设还可以研究教研员这支队伍的建设，（民国时期和改革前这支队伍叫视导员或督学，机构叫视导室）让他们回归到督导队伍中来。目前，这支队伍全国约有10万多人，国家对这支队伍缺乏指导和研究，其职能由各地自定，业务发展也不尽相同。希望国家下决心认真考虑这支队伍的发展和建设问题。
    （四）教育督导问责与奖励功能必须纳入政府绩效评价体系 
    教育督导结果的使用是促进教育发展的有效机制。根据国家法律法规和党的十九大提出的“提高和改善民生水平，加强创新社会治理”的要求，建立行之有效的问责机制，将教育督导结果作为考核、问责和实施奖惩的重要依据，纳入政府绩效评价体系之中，是将优先发展教育事业，建设教育强国的要求落地。
    （五）运用现代信息技术，完善教育督导数据、信息收集分析制度
    习近平在2017年12月8日，中央政治局集体学习时强调，要运用大数据提升国家治理现代化水平。要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。
    中国教育督导制度的发展，要求教育督导要充分利用现代信息技术手段，利用已有的全国性教育信息网络，整合已有教育督导信息资源和基础教育监测资源，建立起全国性的教育督导信息资源库，为全国及各地开展教育督导提供基础性的信息数据支撑。
    因此，要加快教育督导工作人员现代信息技术手段培训，提高他们利用现代信息技术手段开展教育督导工作的能力，使各级督学具有善于获取数据、分析数据、运用数据的基本功，使大数据在教育督导工作中发挥更大作用。